制度重构，楼市政策的落脚点在哪里？
今年三季度，房地产政策延续“稳楼市”基调，中央多部门集中出台房地产制度改革系列文件，重构房地产开发、融资、销售等基础性制度，推动现房销售制、项目公司制、主办银行制落地实施；同时，《住房公积金管理条例》完成系统性修订，拓宽提取使用范围、扩大制度覆盖面等。三季度各地积极优化楼市政策，根据中指监测，三季度全国各地出台优化政策超280条，政策重心集中于促进需求释放、优化供给与城市更新方向。展望四季度，预计各地将加快落地房地产制度改革相关实施细则，并从供需两端完善政策稳市场，需求端加速优化公积金政策，更多城市深化住房“以旧换新”、加大购房补贴力度等；供给端在严控新增土地供应的同时，保持较大力度盘活存量，落实工商业用地使用权续期政策。另外，城市更新配套政策也将是各地政策发力方向。
表：2026年以来中央层面重要会议关于房地产定调的内容梳理
资料来源：中指研究院综合整理，CI Buddy
中央层面，今年三季度房地产政策主要落脚在三个维度，一是延续“稳市场”定调。7月30日中央政治局会议再次强调“稳定房地产市场”，并将房地产纳入“切实筑牢安全屏障”框架，进一步突出稳定房地产市场在整体框架中的重要性。
二是房地产制度改革重磅文件落地，加快构建房地产发展新模式取得实质性进展。8月28日，住建部、自然资源部、金融监管总局等多部门密集出台“1+2+5”政策文件，从销售、信贷到资本市场融资，对房地产开发、融资、销售等基础性制度进行整体重构，房地产发展旧模式谢幕，新模式加速构建。
三是《住房公积金管理条例》修订实施，住房公积金进一步向支持全周期住房消费转变。8月18日，《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》发布，共20条，主要包括拓宽提取和使用范围、提升管理服务效能、强化风险防控、扩大制度覆盖面等方面。
另外，6月城市更新五年规划落地后，三季度城市更新提及频次也处于高位。7月15日，习近平总书记在上海市考察时强调，高质量推进城市更新是城市现代化建设的重要抓手；9月8日，国务院举行专题学习，李强总理强调“城市更新成为现阶段城市工作的重要抓手”“坚持以人为本高质量推进城市更新；9月18日，住建部在国务院新闻办发布会上再次强调”将大力实施城市更新”。
地方层面，各地政策保持较高出台频次，根据中指监测，截至9月24日，全国共出台房地产相关政策超870条，其中三季度全国出台房地产相关政策超280条，延续上半年政策高频落地趋势，各地政策主要聚焦激活需求、优化供给、城市更新三大方向，主要涉及优化限制性政策、调整公积金政策、发放购房补贴、盘活存量房屋、“好房子”建设、落地城市更新配套政策等方面。
图：2024年以来各地因城施策频次
表：2026年以来主要政策类型出台频次对比（截至9.24）
注：合计列中一条政策可能覆盖多个维度。资料来源：中指研究院综合整理
01
8.28房地产制度改革落地，各地配套实施细则有待落位
8月28日，住建部、自然资源部、金融监管总局等多部门发布“1+2+5”政策文件，对房地产开发、融资、销售等基础制度进行整体重构，加快构建房地产发展新模式，其中，项目公司制解决“谁是项目独立的实施主体”，主办银行制解决“谁来提供项目融资”，现房销售制解决“一手交钱一手交房的问题”，三者一体推进。从政策核心变化来看：
一是销售制度改革，包括提高预售门槛、强化资金监管、分类推进现房销售等。预售条件统一提升至单体建筑主体结构封顶，具体条件由各地根据实际情况确定，同时购房人支付的首付款、个人住房贷款等购房资金全部存入资金监管账户，项目竣工验收且水电气热等配套设施具备交付条件后方可解除监管。现房销售方面，新出让土地和已出让土地未取得建设工程规划许可证的商品住房项目优先选择现房销售，已取得建设工程规划许可证的商品住房项目鼓励实行，不搞“一刀切”，同时实行现房销售备案管理、推行定金制。为平稳过渡，政策明确施行之日前已取得建设工程规划许可证的项目，预售条件、预售资金监管等按原有政策规定执行。
二是信贷管理改革，对个人住房贷款和开发贷款全面优化。个人住房贷款方面，贷款期限由最长30年延长至最长40年，月所有债务支出与收入比由不超过55%放宽至不超过60%，贷款发放时点与项目交付进度绑定，现房销售项目在销售备案后发放、预售项目在竣工备案后发放，实现“能拿房、再还贷”。住房开发贷款方面，实行主办银行制，一个项目确定一家主办银行、相关资金封闭管理，贷款期限与建设销售周期匹配，预售项目原则上不超过3年、最长不超过5年，现房销售项目原则上不超过5年、最长不超过7年。
三是资本市场融资改革，融资向项目信用转变。证监会首次以专项文件系统部署资本市场支持构建房地产发展新模式，推动房企融资从依赖主体信用向基于项目情况转变，支持上市房企再融资和并购重组，支持CMBS、不动产ABS盘活存量资产，稳慎推进商业不动产REITs，并允许存量公司债滚动续发等。
表：8月28日政策文件主要内容
资料来源：中指研究院综合整理，CI Buddy
9月18日，住建部在“开局起步‘十五五’”系列发布会中，明确房地产出现了“两个转变”，一是房地产市场供求关系发生重大变化，二是房地产进入存量时代。从房地产发展新模式的角度来看，住建部首次明确“1234”内涵，“1”是牢牢抓住让人民群众安居这一基点，“2”是完善保障和市场两个体系，“3”是项目公司制、主办银行制和现房销售制三项制度，“4”是推动“人房地钱”四要素联动。同时住建部强调将“全力推动房地产三项基础性制度落地实施”，当前政策给地方因城施策留出了一定空间，具体如何执行仍有待地方实施细则明确。
部分省市出台配套措施。9月24日北京率先落地实施细则，明确8.28前拿地但未拿工规证的项目，原则上按新预售政策执行，同时为各区设定了一定灵活空间，给予一定过渡期安排，提出各区政府确保能够按时建成交付的，在2027年底前可以按原预售条件预售，但按揭放款条件将按新政执行，明确定金一般收取不超总房价款的1%，并明确8.28后公告项目，土地款都可以分期缴纳，30天内缴纳不低于总价款的50%，两年内缴清，不计利息。9月初河南出台《关于统筹推进控增量去库存优供给着力稳定房地产市场的若干措施》，明确对分批预售但去化率较低的房地产项目，严格控制后续预售许可审批节奏，综合考虑市场供求实际进一步提高预售门槛，鼓励实行现房销售。长春就《关于稳定房地产市场若干措施的通知（征求意见稿）》公开征求意见，明确新出让住宅用地可一次性或分期缴纳出让价款，签订合同后1个月内须缴纳50%首付款、余款最迟不超过一年，缴款不低于总价款的50%后可申请规划许可并按已缴款比例开发，未按期交付且符合分宗条件的可签订补充合同实现项目局部开发；对缴齐土地出让金本金但欠缴违约金的项目实行“办缴分离”，按本金及违约金比例允许部分预售。东莞发布《关于推行房屋建筑工程分段验收有关事项的通知（征求意见稿）》，拟支持分批验收和交付。
另外，自8.28新政落地后，有厦门、丽水等城市在新挂牌的个别地块中明确执行现房销售，且在土地出让金缴纳环节给予支持，如厦门公告的2宗宅地中明确出让金可分两期支付，第一期20日内付清50%，第二期24个月内付清，且不计利息。
02
深化公积金制度改革，《住房公积金管理条例》修订实施
8月18日，国务院正式发布《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，住房公积金制度迎来最为系统的一次调整，本次修订延续了6月征求意见稿的主要调整方向，提取情形大幅扩围，在原有购房、建房、租房等情形基础上，新增装修自住住房、支付物业费等内容，支付房租不再受收入限制；同时扩大制度覆盖面，明确灵活就业人员可以自愿缴存住房公积金。公积金的功能定位由主要支持购房扩展至支持住房消费，并向住房全生命周期扩展。《住房公积金管理条例》已于9月20日正式实施。
从地方来看，公积金政策持续发力，是各地需求端最高频的政策工具。今年以来，各地出台公积金优化政策超460条，其中三季度出台超150条，主要围绕提高贷款额度、扩大提取使用范围、优化灵活就业人员缴存、异地职工缴存等方面，公积金管理条例修订后，多地跟进支持提取公积金用于装修、物业费等用途。
提高贷款额度方面，三季度北京跟进提高公积金贷款额度上限，夫妻双方缴存家庭最高额度提高到240万元，叠加上浮政策后最高可贷340万元，同时优化贷款额度与缴存年限挂钩机制，现缴存5年1个月即可申请最高额度，有效降低居民购房成本。
扩大提取使用范围方面，各地当前落地政策中的拓展方向主要有住房装修、物业费、购房税费、车位、老旧住房更新等，北京支持装修提取，每套最高25万元；上海支持契税、车位、储藏室提取；广州拟支持装修、物业费、老旧住房更新。另外，部分城市在大病提取方面也进行优化调整，如南京取消公积金提取的大病病种限制及提取次数限制，长沙扩大提取病重范围至35种。
优化灵活就业人员及异地职工缴存方面，厦门对灵活就业人员开户缴存公积金给予开户补贴及缴存补贴；南京优化异地贷款，全国范围公积金缴存人在南京购房均可申请公积金贷款；广州拟放开全国购房提取限制，在全国城市购房可提取广州公积金账户余额。
表：部分重点城市三季度公积金政策优化情况
资料来源：中指研究院综合整理，CI Buddy
03
核心城市精细化调整限制性政策，更多城市加大购房补贴力度，促进住房需求释放
7月，国务院发布《扩大消费“十五五”规划》，在第七章“加力完善促进消费制度机制”中，明确要清理优化不合理限制性措施，同时指出“支持各地因城施策调整优化房地产政策，更好满足居民刚性和改善性住房需求”。
三季度，除了公积金政策外，各地主要从调整限制性政策、发放购房补贴、推动住房“以旧换新”等方面落地促需求政策，具体来看：
核心城市精细化调整限制性政策。三季度北京、上海、海口相继放松限制性政策。8月7日，北京明确非本市户籍家庭购买五环内商品住房，社保/个税年限要求由2年降低至1年；8月20日，上海外环外二套房贷最低首付比例从“不低于20%”下调至“不低于15%”；9月5日，海口明确落户后无需社保/个税缴纳要求即可享受本省居民同等购房资格，购房套数计算范围从全省收窄至海口全市，多孩家庭可增购1套，在海南省注册的企业员工可在海口购买1套。
持续发放购房补贴，加大特定家庭支持力度。多地结合婚育政策发放购房补贴，如长沙望城区对多孩家庭发放购房补贴，二孩家庭3万元/套，三孩及以上家庭5万元/套。多地结合引才加大补贴力度，如广州黄埔区发放人才房票，按本科10万元、硕士15万元、博士25万元、出站博士后30万元分档发放。发放住房“以旧换新”补贴也是当前多地加力的重要方向，上海8月新政推出“以旧换新”购房贷款补贴，对出售本市二手住房并在外环外购买新房的购房者按新房贷款总额1%发放补贴，单套最高5万元，同时优化原有“以旧换新”补贴政策，出售外环内二手房并购买外环外新房的给予3万元/套的补贴，二者可叠加，即“卖外环内旧房+买外环外新房”的家庭最高可获8万元补贴。另外，部分城市采取贴息方式发放补贴，如大连对使用公积金购买二套住房的家庭给予利息补贴，补贴比例为实际利息支出的15%，补贴期限3年，按月计算、按季发放；成都对公积金贷款购买新建商品住房的给予20%利息补贴，补贴金额不超2.5万元。
多个城市持续收购二手房推动住房“以旧换新”。今年以来，上海、广州持续推动国有平台收购二手房，上海2月在徐汇、静安、浦东新区启动收购二手房用作保障性住房试点，优先聚焦收购内环内、2000年以前、单套建筑面积70m²以下、总价不超过400万元的二手房源，并在二季度将试点扩大至8个中心城区，截至7月末，合计收购二手住房551套；8月20日上海新政再次强调中心城区加快收购二手住房，截至9月20日，徐汇区累计收购486套，普陀区9月初首单落地，收购二手房工作持续推进。广州5月启动收购二手住房试点，收购环城高速以内、总价300万元、建筑面积70m²以下、不限楼龄的二手住房，市区两级国有企业加快推进收购工作，截至7月末受理出售二手住房报名超2100组，已成交111套。
04
推进“好房子”建设，盘活存量政策持续落位
住建部明确“好房子”是提升人民群众居住水平的关键。住建部7月就《“好房子”建设指南（试行）》再次公开征求意见，9月初发布第二批“好房子”建设经验做法；9月18日，住建部在国务院新闻办发布会上提出，“十五五”时期住建事业高质量发展的五个目标之一是实现“提升人民群众居住水平”，关键是建设“好房子”，要从好标准、好设计、好材料、好建造、好运维全链条全生命周期推进，重点做好三件事，一是把新房子建好，二是把老房子改好，三是把服务做好。三季度各地持续推进“好房子”建设，山东印发《关于实施房屋品质提升工程加快推进“好房子”建设的通知》，明确“好房子”建设标准，支持保障性住房优先建成“好房子”；合肥印发《合肥市推进“好房子”建设行动方案》，围绕好标准、好设计、好材料、好建造、好运维，系统开展新建商品房品质领航、保障性住房安居提质、既有住房焕新改造等三大行动。
存量盘活方面，9月22日，国新办举行“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会，自然资源部指出，“十五五”时期资源利用将实现三个转变，即从过去过度依赖增量土地转向存量土地盘活，从资源出让转向资源运营，从追求土地出让的当期收益转向土地资源价值的当期实现和长期运营价值相结合。从实施路径看，一是规划统筹，坚持规划的统领作用，坚持片区统筹，对具体存量地块的规划进一步优化，增强土地用途兼容性；二是土地政策优化，通过优化土地价款缴纳节奏、土地使用过渡期政策、临时利用政策等，降低前期土地取得成本，并出台支持服务业等新业态、新产业的专项支持性政策；三是资源配置，健全土地有形市场，推动分层设置权利、组合供应，完善土地储备制度，做到以需定储、以需定供，推动资源收益从当期收益转向“当期收益＋预期经营收益”相结合。
各地持续推进收储商品房、存量土地。收储存量商品房方面，三季度河南、天津、山东等多地在政策中明确收购存量商品房用作保障性住房，其中河南明确“用好保障性住房再贷款、地方政府专项债券收购存量商品房等政策”。三季度有更多高校跟进收购存量商品房用作学生宿舍，江苏印发《省属高校学生宿舍提质扩容三年攻坚行动省级资金补助方案》，支持在徐州、淮安、连云港等房价较低的地区推动购置工作，省财政补助30%，统筹推进学生宿舍补短板和房地产去库存；深圳大学拟斥资5.3亿元收购商品房用作学生住房。专项债收储存量商品房方面，根据中指研究院不完全统计，截至9月24日，各地先后发行累计超135亿元专项债券用于收购存量商品房，收购超2.3万套、建筑面积超190万平方米，2026年以来相关专项债券发行略有加速，累计发行76亿元，其中湖南、广东今年发行均超20亿元。
表：各省专项债收购存量商品房情况（截至9月24日）
资料来源：中指研究院综合整理
收储存量土地方面，根据中指研究院不完全统计，截至9月24日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地超6000宗，总用地面积超3.1亿平方米，总金额超8100亿元，已发行专项债约4787亿元，占比约58%。其中2026年以来重庆、广东、福建等省市发行超1740亿元，8月各地发行提速，单月发行超470亿元，收储土地或仍是四季度各地去库存、改善市场供求关系的重要举措。
图：各月收购存量闲置土地专项债券发行金额
资料来源：中指研究院综合整理
另外，存量工商业用地、工商业用房是当前存量盘活的重要组成部分，三季度各地配套政策持续落位。上海印发《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》，确立“以续期为常态、不续期为例外、根据企业需求应续尽续”原则，明确工商业用地续期流程及价格计算，同时明确针对拟发行REITs的项目制定相应续期规则。南京出台《关于落实土地要素市场化配置改革推动土地集约高效利用的实施意见》，明确存量工业用地调整容积率、限高、绿地率等规划指标可直接办理手续，低效用地原权利人可将土地作价出资与新投资人合作再开发等盘活存量土地要素配套政策。云南、天津等多地明确加强存量商业用房、低效楼宇的盘活利用，如天津鼓励用作各类保障性住房与人才公寓。
05
城市更新五年任务已落地，落实是关键
城市更新是现阶段城市工作的重要抓手。三季度中央多次强调城市更新的重要性，多部委配套支持政策落地，8月末金融监管总局、住建部联合印发《城市更新项目贷款管理办法（试行）》，首次为城市更新设立专属贷款品种和专项信贷制度，从项目准入、贷款用途、还款来源到资金封闭管理作出系统规范，助力各地高质量推进城市更新；9月初，住建部就《城市更新规划编制标准（征求意见稿）》公开征求意见，提出建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级编制实施体系，为各地提供统一技术依据；9月18日，住建部在国务院新闻办发布会上再次强调“将大力实施城市更新”，明确《城市更新“十五五”规划》已经确定具体任务、关键是落实；9月22日，自然资源部强调以存量土地盘活更加有效有力推动城市更新工作。未来随着城市更新的持续推进，预计规划、土地、财税、金融等配套政策将进一步协同完善，推动政策真正落地见效。
地方层面，三季度多省市落地城市更新“十五五”规划，配套政策持续完善。三季度地方出台城市更新相关政策超70条，福建、湖北、四川、吉林、云南、青海、安徽等地陆续出台或编制“十五五”城市更新规划，四川明确“十五五”时期城市更新工作目标，明确未来五年改造8000个城镇老旧小区、实施420个城中村改造（10万户）、加装电梯1.5万部，开展100个左右城市更新重点片区建设，建成50个省级重点片区。北京对《北京城市副中心（通州区）“十五五”时期城市更新规划》公开征求意见，计划到“十五五”末，城市更新年度投资力争达到固投总额30%；陕西印发《陕西省“城市更新贷”财政贴息实施方案》，对符合条件的六大城市更新领域提供财政贴息支持，包括老旧街区、厂区及老旧火车站周边街区的基础设施和公共服务设施等改造提升，完整社区建设与小区配套设施改造等领域。另外，推动老旧住房原拆原建也是地方推进城市更新的重点抓手之一，三季度湖南、厦门等多地印发支持老旧小区、老旧住房自主更新的配套政策。随着配套政策持续完善，各地城市更新工作推进开展也有望提速，为稳定房地产市场、稳定投资提供更大支撑。
整体来看，三季度房地产延续“稳市场”政策基调，房地产制度改革系列文件落地，加快构建房地产发展新模式，同时深化住房公积金制度改革，更好支持全周期住房消费。地方供需两端政策保持较高出台频次，综合运用多种工具，促进住房需求释放。
展望四季度，政策核心关注点将转向房地产制度改革相关配套政策的细化与落地。前期顶层制度安排将逐步转化为可操作的执行细则，包括土地出让金分期缴纳、预售资金拨付的条件与流程、竣工验收的各项指标要求等，各地明确政策细则也将增强市场的可预期性，稳定市场预期。
当前房地产已经进入存量时代，未来在制度细则不断落位的同时，预计供需两端政策仍将协同发力稳市场。需求端，公积金贷款利率存在一定下调预期，各地有望加速调整优化公积金政策，如进一步拓宽提取用途、扩大缴存覆盖、提高贷款额度等；北京、上海、深圳等核心城市限制性政策仍有调整空间，更多城市有望结合住房“以旧换新”、加大购房补贴力度等方式激发合理住房需求。
供给端，预计在加快“好房子”建设、严控新增土地供应的同时，将有更多政策聚力推动盘活存量，收储存量商品房、存量土地的相关工作继续推进，更多城市跟进盘活存量工商业用地用房政策，如出台工商业用地续期政策、支持低效楼宇改造等。
另外，城市更新项目贷款政策已经落位，未来存量土地盘活支持城市更新的相关配套政策有望加快完善。
本文来自微信公众号“中指研究院”，作者：中指研究，36氪经授权发布。
